El presupuesto para el posconflicto está por debajo de lo necesario para consolidar la paz. ¿Qué tan grave es?
Ahora que las Farc han dejado de ser una guerrilla, la pelota está en el lado del gobierno. Esta semana comenzó en firme la implementación del acuerdo de La Habana que durará, según lo pactado, diez años: una década definitiva para saber si este esfuerzo logró cambiar al país. El gobierno cuenta con dos activos para que la paz sea sostenible: su voluntad política y la plata. La primera está garantizada por lo menos hasta agosto del año entrante. La segunda es todavía un gran interrogante. El posconflicto llega en uno de los peores momentos de la economía del país, de recorte en la inversión social y de incertidumbre sobre los recursos futuros.
El proyecto de presupuesto de 2018 propone un monto de 2,4 billones para el posconflicto, un incremento del 31 por ciento en relación con este año, cuando se invirtieron 1,8 billones. Este dinero tiene como destino prioritario los programas de sustitución de cultivos, la reincorporación de las Farc, la primera etapa de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial, que es básicamente de diseño participativo, algunas obras de ejecución temprana y el montaje de la Jurisdicción Especial para la Paz. Es decir que los temas más estructurales y costosos del acuerdo de paz, que son los relacionados con la tierra y el desarrollo rural, se difieren para el futuro, en un marco fiscal de medio plazo severo y poco flexible.
A ese monto del presupuesto hay que sumarle otras fuentes de financiamiento. De un lado, esta semana se aprobó la reforma a las regalías que traslada 1.3 billones de pesos que no se gastaron en ciencia y tecnología al rubro de las carreteras terciarias, muchas de las cuales están en zonas priorizadas en los planes del posconflicto, y lo que ha aportado la cooperación internacional que para el año próximo pueden llegar a ser 100 millones de dólares. Hay otros recursos que deben llegar como 600.000 millones provenientes del impuesto al carbono, y lo que las entidades territoriales asignen del sistema general de participaciones. A eso se suma lo que cada ministerio designe para posconflicto, especialmente el de Agricultura que deberá empezar a fondear los recursos que necesita la Agencia Nacional de Tierras, cuyo presupuesto proyectado para tareas de posconflicto el próximo año es de 250.000 millones. Tierras y desarrollo rural son el 85 por ciento del costo de todo el posconflicto.
Algunos senadores ven como grave pero no catastrófica la situación. “Se estimaba que el presupuesto ideal para el posconflicto fuera de 5 billones de pesos por año y se designó la mitad. No era lo que esperábamos, pero sirven”, dice Antonio Navarro Wolff de la Alianza Verde. Sin embargo, en otras bancadas la noticia ha caído como un balde de agua fría. “¿Cómo así que Colombia sí tiene 12 billones para Reficar, 8 billones para vías de cuarta generación, pero no tenemos 10 billones para darles a las zonas rurales condiciones mínimas?”, se pregunta el precandidato liberal Luis Fernando Velasco.
Lo pactado, lo proyectado y lo cumplido
En junio de este año el gobierno presentó su marco fiscal de mediano plazo en el que estimó que el posconflicto costará 129 billones de pesos en 15 años. Es decir, 8,6 billones por año. El país invertirá el año entrante en el posconflicto apenas la mitad de lo que debería para alcanzar los objetivos de desarrollo propuestos en La Habana, en un momento en el que nadie se imaginaba que la renta petrolera se desplomaría y vendría un apretón fiscal que ni siquiera la reforma tributaria del año pasado pudo frenar.
Los tres primeros años del posconflicto son cruciales para dar señales de que “algo cambia” en las regiones, como bien ha señalado el ex comisionado de paz Sergio Jaramillo. En esos meses, según la experiencia internacional, se crean las condiciones para que la paz sea sostenible.
Según Fedesarrollo, los costos del posconflicto no son onerosos, y se habrían tenido que hacer con o sin acuerdo con las Farc. De los 129 billones proyectados por el gobierno, 110 corresponden al punto uno sobre reforma rural integral y 8 a la sustitución de cultivos. Ambos programas son necesarios para modernizar la estructura productiva cuyas locomotoras se quedaron sin combustible. Los demás costos son marginales. El acuerdo sobre víctimas que incluye la Jurisdicción Especial para la Paz y el de participación política están presupuestados cada uno en 4,3 billones. El rubro más pequeño es el de reincorporación o fin del conflicto, que es de 1,9 billones. Según el marco fiscal del gobierno, el año próximo la inversión total en el posconflicto debe ser del 0,8 del PIB, pero en el presupuesto apenas llega al 0,2. El resto debe lograrse con otras fuentes.
Sin embargo, otra cosa dicen algunos analistas independientes. A finales del año pasado, la Anif realizó un estudio encargado por Fasecolda en el que divide la inversión del posconflicto en dos momentos. Un primer momento, de cinco años, sería de inversiones inmediatas y requeriría de 2,3 puntos del PIB. Luego vendría un periodo de sostenibilidad del posconflicto, hasta 2030, con inversiones en bienes públicos que también fueron señaladas por la Misión Rural como necesarias para el despegue del campo, y que sumaría otro 3 por ciento del PIB.
Estas proyecciones se dan en un contexto en el que los ingresos de la Nación no tienen por donde aumentar. Hasta ahora el panorama indica que las reservas petroleras alcanzan para cinco años; la actividad minera está cada vez más complicada por el rechazo masivo de las poblaciones y la industria no levanta cabeza. Solo el agro va en tendencia al alza, probablemente como un primer efecto positivo del acuerdo de paz. Sin embargo, los economistas son cada vez más realistas en cuanto a los dividendos que traerá la paz en el mediano plazo. La inversión rural en zonas tan alejadas traerá más fortaleza institucional, más democracia, más justicia social y seguridad, pero aún está por verse si tendrá un verdadero impacto en el PIB.
Al próximo gobierno le tocará el chicharrón de la financiación gruesa del posconflicto. Sea quien sea el nuevo presidente, se enfrentará a un dilema muy complejo para cumplir el acuerdo de La Habana al tiempo que lo hace con la regla fiscal.
Economistas como Rudolf Hommes, en Colombia, y Joseph Stiglitz, en el campo internacional, han llamado la atención sobre la necesidad de actuar con menos ortodoxia económica y con un sentido de mayor responsabilidad política con el futuro del país. Ambos han señalado que un posconflicto es una oportunidad única, y no es dable aplazarlo.
A eso se suman otras preocupaciones. La Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación del Acuerdo (CSIVI) está analizando en este momento el Plan Marco de Implementación del Acuerdo Final. Por lo menos 15 grupos de trabajo técnico muelen cifras, indicadores y cronogramas. En una primera observación a ese marco, las Farc señalan las incongruencias de los tiempos. El gobierno presentó un plan a 15 años mientras el acuerdo de paz habla de una implementación a 10 años. Las ex guerrillas también plantean la necesidad de revisar las asignaciones presupuestales como las de la fuerza pública, que siguen creciendo. Colombia gasta 3 por ciento del PIB en esta materia mientras el promedio de América Latina es la mitad. Finalmente, no les cabe duda de que se tendrá que abrir el debate sobre la regla fiscal, como ya lo anticipan economistas incluso de instituciones cercanas al gobierno.
La regla fiscal versus la implementación de los acuerdos serán sin duda un tema espinoso en la campaña electoral que se avecina. Y su abrebocas será el presupuesto del posconflicto para el año próximo.
“Se estimaba que el presupuesto ideal para el posconflicto fuera de 5 billones de pesos por año y se designó la mitad. No era lo que esperábamos, pero sirven”, Antonio Navarro Wolff.
